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马建标、刘畅 “公约主义者”的悲剧:马慕瑞与华盛顿体系的兴衰

时间:2022-05-14 08:26  作者:admin  来源:未知   查看:  
内容摘要:一战爆发之后,美国总统威尔逊提倡的公开外交原则与国际公约传统相结合,形成一套新的旨在改造国际旧秩序的公约主义,并为继任的美国哈定政府所采纳。威尔逊总统的学生马慕瑞成为公约主义的重要实践者。1921年,马慕瑞在国务院远东司司长任上参与设计的华盛

  一战爆发之后,美国总统威尔逊提倡的“公开外交”原则与国际公约传统相结合,形成一套新的旨在改造国际旧秩序的“公约主义”,并为继任的美国哈定政府所采纳。威尔逊总统的学生马慕瑞成为“公约主义”的重要实践者。1921年,马慕瑞在国务院远东司司长任上参与设计的“华盛顿方案”,就是“公约主义”落实的产物。华盛顿体系坚持公开外交和国际协调的原则,借此来约束日本在东亚地区的侵略扩张行为。然而,中国的反帝废约运动强烈地冲击了华盛顿体系,迫使美国政府主动放弃国际协调原则。作为“公约主义”的信徒,此时转任驻华公使的马慕瑞与美国国务院发生尖锐冲突。马慕瑞认为,美国国务院率先背叛了“公约主义”,间接促使日本军国主义势力崛起,最终造成东亚和平的消逝。马慕瑞的这段经历堪称美国现代外交的悲剧,其失败的根源在于美国总是企图按照自身的是非善恶标准来评判和改造东亚世界。华盛顿体系的这段兴衰史,本质上就是美国政府把国内法和价值观向东亚地区强行输出的过程,是美国“法律帝国主义”倾向的表现。

  20世纪20年代的中美关系史,特别是围绕“华盛顿体系与中国国民革命”的重要议题引起学界的关注,积累了一些开创性的研究成果。先行研究或是从国际政治角度,重点关注美日两国在东亚地区的国际竞争、华盛顿会议关于中国条款的是非评价、华盛顿会议对中国内政的影响等问题;或是从美国政府视角来审视美国对华政策调整与中国国民革命之间的互动关系;或是变换角度,关注当时的国际关系格局与中国国内政治演变之间的互动关系,对这一时期中美关系的整体历史和华盛顿体系的崩溃,提出许多真知灼见。先行研究虽然对马慕瑞(又称马克谟,John V. A. MacMurray)与华盛顿体系的关系有所讨论,但该问题还涉及马慕瑞本人在东亚地区的条约实践、国际法和华盛顿条约与东亚国际政治情势变迁等问题,因而我们应进一步拓展历史研究的视野。华盛顿体系其实也是美国政府把国内法强加给国际法的重要尝试和国际实践,是将一战后期威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)总统提倡的“公开外交”原则向域外扩张适用的过程。如果从这一视角考察,将有助于我们重新理解华盛顿体系因何在东亚地区遭遇失败,以及由此所彰显的美国东亚外交政策中“知其不可为而为之”的巨大悲剧性。

  华盛顿体系是两次世界大战之间由美国主导创建的、以大国协调原则为基础的东亚新秩序。这个新秩序体现了一战之后美国历届政府试图用美国国内的法律文明和道德观念来改造战前由英日同盟所主导的东亚旧秩序,在一定程度上是威尔逊总统倡导的“自由国际主义”的产物。美国对东亚地区与欧洲地区的外交政策有显著不同,其中一个有趣的现象就是,美国对外政策的重大突破或观念革新往往是在东亚地区得以实践,而与欧洲地区无缘。当然,其中的历史原因相当复杂,但美国与东亚文明的巨大差异以及由此给美国人带来的异域想象,无疑是一个非常重要的因素。美国著名国际问题专家乔治·凯南(George Kennan)1950年在芝加哥大学发表演说时提到:“我们对东方的态度缺乏自制,而我们对欧洲大陆事务的态度长期以来是比较克制的。我们发现自己更倾向于卷入东方的事务,而不是倾向于把它们看作对我们并不重要的东西而避开它们。”

  简而言之,从19世纪末美国“门户开放”政策的提出,到20世纪20年代初华盛顿体系的创建,无不体现了美国试图改造东亚世界、同化东亚文明的野心和冲动。在此过程中,美国总是感到有义务对东亚事务作出道德的判断,倾向于把美国国内的习惯做法和想法加之于东亚地区。一战时期美国总统威尔逊及其门徒马慕瑞、驻华公使芮恩施(Paul Reinsch)等人所竭力倡导的“公开外交”原则,以及由此拓展而形成的“公约主义”和华盛顿体系的兴衰史,透过这一历史镜像今人可以借此来观察美国的法律政治习惯和外交决策如何影响这一时期华盛顿体系的运作及其利弊得失。

  美国威尔逊政府提倡“公约主义”并对现代国际关系产生了深远的影响。要理解“公约主义”,首先需要了解历史上的国际公约传统。

  国际公约一般是指由多国参与的,在国际会议通过或签订的、或由国际组织制定的,具有一定开放性的特殊多边条约。国际公约的行为体是主权国家,其历史可以追溯到1648年的《威斯特伐利亚和约》,其开创性的意义在于,它一方面创造了“主权国家”,另一方面创造了“国际政治”。从此之后,国际政治与主权国家相辅相成,“如果没有主权国家,国际政治就没有意义,而国家主权又是通过国际政治而成为可能的”。《威斯特伐利亚和约》是欧洲大国通过条约形式规范国家行为的重要尝试,和约确立了条约必须遵守原则,并为和平解决争端以及对违约国进行集体制裁提供了方案。19世纪早期,国际公约主要侧重于欧洲大国的国际协调原则,然而随着时间的推移,该原则对国际政治的约束力越来越薄弱。值得一提的是,1814—1815年的维也纳会议确立了欧洲强国定期举办国际会议的传统,形成了欧洲协调机制,这是大国协商原则的早期运用。19世纪后半期,德国开始崛起,并挑战英国的世界霸主地位,欧洲列强开始热衷秘密外交,以实现本国安全利益的最大化。在此背景下,国际公约在国际政治中日渐边缘化。不过,在1899年和1907年先后召开的两次海牙保和会为现代国际公约的发展带来了新希望。由此形成的《海牙公约》将法治理念引入国际关系,希冀以国际公约的形式“全面永久地改革国际关系体系”。现代“公约主义”的种子由此播下,但其生根发芽的土壤却是在中国。列强之所以这样做的根本原因大致有三点:一是为了防止中国出现针对帝国主义列强的“排外运动”;二是英美两国出于共同的商业利益考虑,需要维持中国的统一市场;三是欧美列强借此来遏制日本趁机独占中国的野心。

  “公约主义”追求国际关系的法治化,以此确保国际和平。早在19世纪末,美国麦金莱(William Mckinley)政府提出的“门户开放”政策已经在一定程度上具备了公约主义的精神内涵。虽然“门户开放”政策的提出首先是为了维护美国在华利益诉求,也就是与其他列强共同分享在中国的商业贸易机会,但是该政策所强调的“尊重中国的领土与主权完整”原则,也体现了美国试图阻止列强瓜分中国的策略,在其后的半个世纪里,“门户开放”政策成为美国东亚外交的一种基本模式。为建立美国主导下的“东亚和平”,美国历届政府做出了锲而不舍的努力。在此过程中,美国“公约主义”逐渐成型。

  在美国政府的持续努力下,“门户开放”政策最终载入1921年的《九国公约》中。在这20余年里,美国政府一次又一次地要求其他列强公开承认坚持这项原则。尽管一次又一次地从各列强那里收到“勉强的、含糊其辞的或有条件的答复”,但美国政府从未准备使用武力去强制实行“门户开放”政策,而主要依靠抽象的国际舆论或道德约束来完成这一目标。说到底,“门户开放”政策是美国人根据其国内的法律习惯而强行施加于东亚国际政治中的主观尝试,却鲜少顾及东亚国际政治的独特情境。比如,《九国公约》所坚持的尊重“中国之主权与独立,及领土与行政之完整”原则,从字面上来看,似乎是一条清楚而具体的原则,但是“门户开放”政策实际上无法囊括列强在中国开展的复杂的经济活动以及彼此间的利益冲突。这必然造成该原则在国际社会上曲高和寡,不切实际。无论如何,“门户开放”政策在中国的实施过程,体现了美国人将国内法与国际法视为同构一体的思维逻辑。1914年10月20日,威尔逊总统在美国律师协会发表的演说就是上述思维逻辑的体现。他说:“作为律师,我们首先想到的是国际法,是那些权利和原则的纽带,这些纽带将各国联结在一起,并使国际社会遵守一些行动准则。我自己有时也觉得,国内法与国际法之间无法真正比较,因为后者缺乏约束。然而,如果更仔细地审视这个问题,就会发现两者有着相同的基础,而且这些基础在我们这个时代比以往任何时候都更加显著。”由于国际法缺乏像国内法那样的约束力,威尔逊总统试图通过国际舆论和国际正义来强化国际法的道德效力。正如他自己所说:“国际舆论是世界的主人,而国际法的进展是舆论发挥其意志的缓慢过程。”此种解决办法也使得“公约主义”最终在威尔逊总统的任期内实现了名实合一。

  1918年1月8日,威尔逊总统在美国国会发表“十四点”演说,其中第一点就是坚持“公开外交”原则,并通过组建国际联盟来维护国际和平。威尔逊的十四点计划是“威尔逊主义”的集中体现。公开外交以及条约公开原则,其后在《国际联盟盟约》和《联合国宪章》中得到会员国的正式确认。所谓的“公约主义”,其内涵大约有如下三个方面:第一,反对秘密外交,坚持“公开外交”原则;第二,旨在通过国际道德来维护国际条约的神圣不可侵犯原则;第三,坚持源自欧洲的国际协调传统。其中的“公开外交”原则是公约主义的重要特征。威尔逊主义强调通过国际舆论来捍卫国际条约的神圣不可侵犯原则,赋予一战之后的国际公约新的时代内涵,“公约主义”的道德意味更加浓厚。

  “公约主义”在一战后期得到国际条约的承认,主要是由于美国总统威尔逊的积极推动。特别是在东亚国际关系中,美国是当时唯一没有卷入秘密外交纠葛的大国,这使得美国可以理直气壮地在东亚地区推广“公约主义”。正如一战时期担任美国驻华公使的芮恩施所言:“美国一直以来独立于外国纠葛之外,这使其能极大地摆脱秘密外交的弊端。”就东亚国际政治而言,公约主义的推广颇具现实意义。一战期间,日本政府奉行秘密外交,最臭名昭著的事例就是日本政府在1915年向中国政府秘密地提出了“二十一条”要求,此举严重威胁了东亚和平。在此背景下,美国威尔逊政府向东亚地区推广公约主义,自然是为了遏制日本的秘密外交行为。公约主义与秘密外交的较量,从根本上还体现了美国民主制度与日本专制主义的斗争。芮恩施认为,在英美两国所代表的绝大多数民主国家中,政府及民众坚持公开外交原则,并在协商后对外交行动进行全面报道,但是像日本这样的专制主义国家则认为,国家最高利益要通过独立行动而非合作行动才能实现,所以秘密外交就会存在。再如,“门户开放”政策体现了以美国为首的西方国家倡导的公开外交和国际合作原则,然而日本为了实现独占中国东北的野心,总是想方设法抵制“门户开放”政策。这一历史事实也暴露了美国人处理东亚事务的思想偏执,总想把美国的“一些法律概念从国内移植到国际领域”,而无视美国与东亚在政治法律上的差异。

  近代中国与列强之间形成的一系列不平等条约关系,以及由此造成的中外法律文化观念冲突,致使“公约主义”所坚持的条约神圣原则在一战之后的中国遭遇严重抵抗。按照西方的国际法标准,中国与西方国家缔结的近代条约,在条约权利和责任上存在深刻的分歧。美国人坚持条约神圣原则,认为中外条约体系应坚持普遍的契约义务,而由此赋予的外人在华条约特权理应得到保护。但是,随着现代民族国家意识的觉醒,中国人日益感受到近代条约体系的“不平等性”,并将其视为帝国主义对中国的压迫。尽管近代中外条约体系具有国际法上的约束力,但是其“不平等性”使其缺乏道德约束力。尽管违反不符合道德规范的国际条约在技术上也是违反国际法的行为,但是人们可以宽容这样的行为,因为“不平等条约”本身违反了国际道德。其后的历史发展表明,中国正是从道德层面解构了公约主义者所坚守的条约神圣原则。到了五四时期,中国人要求“修约”和“废约”的呼声日渐高涨。如果说威尔逊总统提倡的“公约主义”是侧重于理论层面的设计,那么他的学生马慕瑞则是从其丰富的东亚外交实践中感受到普遍性的“公约主义”与东亚文明独特性的内在张力。

  虽然马慕瑞意识到中国的司法体系与西方的司法标准存在巨大差异,但是他仍然认为,国际条约义务的遵守应是普遍性的,不分国界。他认为,现有条约制度构成了中西交往的基本模式,这种制度“使得西方国家不仅能够和政治、司法、经济、社会制度和理念不同的国家开展贸易,也能够和不愿与西方接触的国家开展贸易”;他承认中西之间“在原则上存在着不可调和性”,但仍可将条约作为“一种可行的程序制度”来管理两者之间的关系。“强国与弱国都须坚持国际义务的约束力,无论它们多么繁重或令人厌烦,只要其仍然具有法律效力,就要忠实地遵守条约规定。”如果说日本在一战期间以秘密外交的方式对美国倡导的公约主义构成了事实上的挑战,那么中国在同时期兴起的民族主义运动和修约外交则从中外条约体系内部冲击了公约主义者坚持的条约义务。为了更好地说明这个问题,有必要简单地回顾马慕瑞在东亚各国的外交经历。

  从1907年开始,马慕瑞先后在美国驻暹罗、俄国、中国和日本的使馆工作,丰富的国际阅历使其对东亚国际关系有着切身的感悟和认识。1905年,年轻的马慕瑞决定进入美国外交部门工作,于是他给时任普林斯顿大学校长、未来的美国总统威尔逊写信,恳求他的推荐。威尔逊承诺会向国务卿举荐,“能在你的职业规划上有所帮助,我感到非常高兴”。威尔逊的推荐给马慕瑞打开了通往外交领域的大门。在未来几十年的外交生涯中,马慕瑞也始终是威尔逊主义的忠实信徒。1907年,马慕瑞就任美国驻暹罗公使馆秘书,直接参与美国与暹罗关于治外法权的交涉。马慕瑞起草了美国与暹罗条约的内容,其核心设想是,暹罗若想收回治外法权,应以保护美国商业利益、进行司法改革为前提条件。因此,他提出治外法权谈判应与美国在暹罗的通商、航行等问题的谈判同时进行。美国国务院采纳了马慕瑞草拟的条款,“仅有一些表述上的改动,但没有任何实质性的改变”。 1920年12月16日,美国与暹罗签订商业和航行条约,“在交换新条约的批准书之日,实际上放弃了在暹罗的美国公民拥有的治外法权”。此时担任远东司司长的马慕瑞最终将其1910年起草的条约计划完成。暹罗通过内部司法改革而最终与西方列强建立了平等的条约关系。马慕瑞自然觉得,这种成功的暹罗模式同样可以适用于中国。

  马慕瑞的职业梦想是到中国工作。当1911年被调回美国国务院工作时,马慕瑞深感沮丧,他在日记中写道:“我的兴趣主要集中在远东地区,如果从事与此无关的工作,我可能会失去很多优势。” 1913年,威尔逊当选总统后,主动要给予马慕瑞驻暹罗公使的职位,但马慕瑞拒绝了总统的好意,而是要求前往中国担任驻华公使馆一等秘书。如愿来到中国后,马慕瑞凭借出色的法律才能获得芮恩施公使的赏识。芮恩施说:“马慕瑞先生具有敏锐的分析能力和法律专业素养,他的出色才干完全能够解决关于地方习惯、国家法律、国际条约以及机会均等这些最为纠缠不清的纽结。” 在此期间,马慕瑞近距离地感受到日本对中国主权以及“门户开放”政策的威胁。在给总统威尔逊的信中,马慕瑞表达了对“中日关系潜在危险”的担忧。他认为“日本正在建立一个直接与中国毗邻的帝国,蚕食了一些中国的固有领土”。这段经历让马慕瑞愈发觉得,中日关系、“门户开放”政策以及中国废除治外法权问题是相互纠结在一起的。如果这些问题得不到解决,东亚未来的和平将无保障。一战后期,马慕瑞从威尔逊总统提倡的“公约主义”以及前述“暹罗模式”中获得了解决这些问题的启示。

  1918年7月16日,时任美国国务院特别助理、曾在中国任职的外交官田夏礼(Charles Denby)正在北京访问。他向美国国务院提交了一个备忘录,建议“美国政府可以向中国提出一些计划,逐步废除治外法权”,此举不仅可以维护中国人的自尊心,也可以融洽中外关系。田夏礼的这项建议引起时任驻华代办马慕瑞的重视。马慕瑞承认,中西之间的条约制度只是一种权宜之计,当东方完全按照西方的标准接受改造后,这套条约制度便会自然消失。也就是说,中国等东方国家修改或废除与西方国家所订条约的前提是完成西方主导的所谓“文明化”改造。8月9日,马慕瑞在给美国国务院的电报中指出,“中国人对于强加给他们的国际条约义务,采取相当短视的看法”,“在可能的情况下,他们会通过一切手段,提出异议,加以回避,使之无效”;他还特别提到暹罗模式可以运用于中国的司法改革,从而达到废除治外法权的目的。马慕瑞说:

  最近,暹罗在其较重要的国际关系(即与英国和法国的关系)中,几乎完全消除了治外法权的限制。……而在此之前,暹罗一直试图尽量减少这些义务,这曾困扰了暹罗与这些大国的关系。其结果是,除了某些对暹罗人来说并不繁重的保障措施外,暹罗几乎完全获得了对英国和法国臣民的管辖权,其制度与田夏礼先生所建议的最终可能在中国实行的制度并无根本不同。

  显然,暹罗修约模式为马慕瑞提供了一个成功的样板,他希望中国也走暹罗模式的道路。这样就可以让中国人在与外国人交往的过程中培育更多的条约责任观念。然而,暹罗的国情毕竟与中国不同。比如,暹罗内政统一,而中国内政上四分五裂,民族主义情绪高昂,而且受到苏俄输出革命的影响。这些复杂的政治形势客观上造成中国无法复制暹罗的修约模式。其后的事实证明,这一切不过是马慕瑞、田夏礼等人的一厢情愿。一战之后,中国的修约和废约目标是通过大规模的民族抗争才完成的。正如乔治·凯南所言:“在第二次世界大战爆发以前的几十年中,远东事件的发展是一个雄浑庞杂的过程,它涉及人类事务的一些极其强有力的发展趋势,面对这些趋势我们美国人几乎是无法控制和施加影响的。然而我们往往过高估计我们在这个过程中所起的作用,或过高估计我们能够起到的作用。”简言之,威尔逊、芮恩施、马慕瑞和田夏礼等人虽然对公约主义怀抱美好的期许,但是,他们试图从公约主义的维度去想当然地看待复杂的东亚国际关系问题,不仅低估了一战之后东亚地区,特别是中国所面临的日益复杂的政治环境,也未能及时重视中国人收回国权的民族主义诉求。

  总之,公约主义在一战之后确实成为威尔逊总统及其继任者用来设计东亚新秩序的精神理念。具体来说,就是在美国领导下,通过与日本和其他大国之间的合作,并使这种合作国际化和制度化,借此维持东亚地区的和平。这种合作的产物,就是1921年召开的华盛顿会议以及由此形成的华盛顿体系。

  在美国外交部门,马慕瑞对东亚国际问题的深刻认识和判断,非常人所及。他认为,东亚的和平取决于中日关系,而他在美国国务院的大多数同事要到很晚才认识到这一点。威尔逊总统的公开外交原则为马慕瑞处理中日关系提供了新的灵感。在巴黎和会上,威尔逊提倡的公开外交理念被纳入《国际联盟盟约》第18款,这在一定程度上标志着“公约主义”得到了国际社会的认可。由于威尔逊总统不愿意接受美国国会共和党参议员亨利·洛奇(Henry C. Lodge)对国联章程的修正案,导致美国最终没有加入国际联盟。不过,巴黎和会上遗留的中日“山东问题悬案”以及美日关系问题为继任的哈定(Warren G. Harding)政府提供了在东亚国际舞台实践公约主义的机会。1921年举行的华盛顿会议是东亚国际关系的分水岭,由此开启了“公约主义外交”取代“旧帝国主义外交”的新时代。此种新外交试图用“公开外交”“国际协调”和“集体安全”等方式来取代“秘密外交”“独立行动”和“侵略扩张”,借此实现东亚国际关系的“民主化”“法治化”和“制度化”。简言之,华盛顿会议召开的重要目的就是将中日关系纳入“公约主义”主导的国际体系中。

  1921年华盛顿会议召开,马慕瑞作为职业外交官的巅峰时刻也随之到来。多年的工作经历让马慕瑞对东亚事务形成一种颇具前瞻性和思辨性的全局观。这一年,马慕瑞耗费多年心血完成的两卷本《列强对华条约汇编(1894—1919)》正式出版。这部大型条约汇编被美国国务院视为瑰宝,是美国外交部门工作人员的官方参考用书,马慕瑞也因此成为享誉国际的“中国通”。他的个人命运和华盛顿会议的命运最终联系在一起。1919年马慕瑞回国担任美国国务院远东司司长,这一职位让他可以全盘考虑一战之后日益紧张的东亚国际关系。时任美国国务卿的休斯(Charles E. Hughes)对马慕瑞信任有加,他们都认为,只要用新的国际公约取代英日同盟,就能实现东亚的和平与稳定。《纽约时报》后来的报道称:“马慕瑞是远东问题方面的权威人士,他作为华盛顿会议的一员,对悬而未决的问题进行了专门研究。”

  在马慕瑞看来,华盛顿会议是美国将中日关系化危为安的良机。1921年8月上旬,马慕瑞便向国务卿休斯提交了华盛顿会议的议程草案,其中包括全面重新讨论中日现有之争议,如日本在满蒙地区的所谓“特殊地位”、山东问题、中日“二十一条”等侵犯“门户开放”和“机会均等”原则的敏感问题,以扭转日本极具野心的扩张计划。这个方案的核心意图就是遏制日本在东亚的扩张,将中日关系纳入以华盛顿条约体系为基础的国际合作框架之中。马慕瑞不断向休斯强调日本对远东和平及美国在华利益的威胁,“必须记住,日本对华政策的恒久目标之一,就是要摆脱西方列强的权威及影响力,以日本的权威取而代之”。其中,山东问题的解决与否,直接牵涉到中日关系乃至东亚和平的安危。日本代表币原喜重郎请求休斯从中斡旋,希望中国政府能够同意与日方代表直接谈判山东问题。马慕瑞认为,中日若单独谈判,中国可能会在日本的威逼之下被迫让步。因此他向休斯建议,除非日本承诺毫无保留地向中国归还胶济铁路,否则“美国政府不应赞同日本的提议”。休斯拒绝了币原喜重郎的斡旋请求,转而安排中日两国在美、英代表列席的情况下于华盛顿会议外交涉山东问题。

  在中日山东问题“边缘”会谈中,马慕瑞以美方观察员身份与英国代表朱尔典(John Jordan)等人共同列席会议,促使中日两国会谈顺利进行。马慕瑞的具体工作是与中国代表团保持密切联系,他认为自己“类似于化学过程中催化剂的作用”, 在必要时出面调解纠纷,弥合分歧。1922年2月4日中日两国代表签署了《解决山东问题悬案条约》,规定日本应将胶州湾德国旧租借地与胶济铁路归还中国,日本军队应撤离山东等。在英美等国的压力下,日本在山东问题上作出了一定让步。

  尽管华盛顿会议暂时遏止了日本的扩张势头,但马慕瑞认为,业已跻身强国的日本仍是构筑东亚和平不可忽视的因素。因此,如何维持美国“门户开放”政策与日本在华既得利益之间的平衡,进而将日本纳入远东新秩序之中,是美国在华盛顿会议上对日交涉的主要议题。华盛顿会议召开前,英国代表便劝告中国代表顾维钧,“会议难点在使日本裁减军备,而欲达此目的,对于日本要求扩张殖民理由,不能完全不顾”。对于会上中国提出全面废止“二十一条”的要求,日本表示“不能同意”,但同意作出一定妥协。如将日本“在南满、东内蒙南部独享建筑铁路及承办税课作抵之借款等优先权”让予新银行团办理,放弃“南满聘用政、财、军、警顾问、教官之优先权”。在美国国务卿休斯的提议下,中日美三国对此问题发表宣言,华盛顿会议实际上默认了日本在满蒙地区的特殊权利。同时,《九国公约》中“不得因中国状况乘机营谋特别权利而减少友邦人民之权利”的条款,被日本代表团视作各国对日本在华特别权利的默许。币原喜重郎就认为满蒙地区实际上被排除在“门户开放”政策实施范围以外,这也是日本同意加入华盛顿体系的重要前提。

  马慕瑞也承认,华盛顿会议上列强实际确认了“旅大租借地及南满铁路区具有某种区别于中国其他地区的地位”,并且通过此次会议日本“合法拥有了南满商业发展的精华部分”。日本掌握了“南满主要的交通工具、大部分矿产资源和绝大部分进出口贸易设施,其实际上享有该地区四分之三的经济权利和机会”。总体而言,马慕瑞对华盛顿会议关于满蒙问题的安排感到满意。因为作为交换,日本“已经向中国和其他相关国家保证,不会为了获得更大的份额而侵犯中国的领土和行政完整”。

  华盛顿会议通过了《四国条约》《九国公约》和《限制海军军备条约》。其中《四国条约》取代了英日同盟,而《九国公约》则正式确认了门户开放原则。至少从表面上看,这一切都意味着美国“公开外交原则”的胜利,象征着公约主义在东亚国际政治中的落实。马慕瑞由此更加坚信“各国间的合作以及中国国际地位的逐步修正是亚洲持久秩序的关键”。此外,马慕瑞还认为华盛顿会议精神同样值得延续。他强调,华盛顿会议所设想的国际合作模式,“不仅仅是一种条文或形式上的程序,而是所有相关政府本着友爱互助的精神,进行全心全意的努力,实际解决过去困扰远东地区相关国家关系的一切复杂问题”,而这种合作也不是“某些条约签署国之间特殊利益的一致,而是为落实所有签署国都接受的原则而作出的全面努力”。华盛顿会议上各国的相对合作是实现利益最大化的一种选择,但是华盛顿条约的落实效果,依旧取决于条约内容能否较长时间地契合各国的根本利益。马慕瑞乐观地认为,“华盛顿会议在构建太平洋地区的安全与和平体系方面,取得了建设性的成就,或者说至少提供了取得成就的机会”。

  令马慕瑞始料未及的是,当日本表现出自愿遵守国际协调原则的意愿时,中国却在20世纪20年代兴起了声势浩大的反帝爱国运动,对华盛顿体系构成了强有力的冲击。列强在华地位和条约特权岌岌可危。在1925年的五卅反帝运动中,中国的民族主义者将矛头指向列强,提出了“废除不平等条约”的响亮口号。民族主义主导了中国的政治话语权,即使与列强保持一致的北京政府也不得不提出强硬的“修约”要求。1925年6月24日,北京政府正式向列强提出修约要求:“此种不平等情状及非常权利之存在,常为人民怨望之原因,甚至发生冲突……甚望贵国政府重念中国人民正当之愿望,对于中国政府,依公平正义,修正条约之提议,予以满足之答复。”同样,南京国民政府自成立之初便打出废除不平等条约的旗帜。1927年4月18日,南京国民政府发表宣言,称“尤须于最短期间开国民会议,废除不平等条约,实现,使中华民国成独立自由之国家”。在北伐军占领平津地区后,1928年6月15日,新任外交部部长王正廷发表对外宣言,表示“今当中国统一告成之会,应进一步而遵正当之手续,实行重订新约,以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”。 1928年7月,蒋介石进驻北京并在多个场合发表演讲,强调“革命是为不平等条约而革命,如不平等条约一日不取消,革命即不能算成功”。

  大革命风暴来临之前,远在大洋彼岸的马慕瑞还在国务院助理国务卿任上,他自然无法设身处地理解已经变化了的中国政局。马慕瑞虽然享有“顶级的中国专家”之美誉, 但是他对中国的固有印象则限制了其对中国新局势的适应能力。马慕瑞也意识到他的观念“有些过时”,“我对中国的想法仍然受到五年或更早之前印象的束缚”。他意识到“幻想中国和1918年时一样”是在自欺欺人。马慕瑞出使中国的最初几个月不得不将“以往形成的任何想法都抛诸脑后”。然而,这一切并没有改变马慕瑞维持华盛顿体系的决心。他向美国前国务卿休斯写信大倒苦水,他知道这项任务的难度,但希望“可以维持你制定的政策并在这里实施”;在给母亲的书信中,他同样表达了知难而上的决心,这项任务“即便全力以赴,也可能会面临失败,但不得不执行”。

  1925年7月15日,美国新任驻华公使马慕瑞向北京政府递交国书。此时五卅反帝运动正在全国蔓延,中国人提出的废除治外法权等口号令“华盛顿方案”的设计者马慕瑞如坐针毡。在如此危急的情势下,身为职业外交官的马慕瑞却显得很“书生气”,在北京外交团内部略显“另类”或“不合时宜”。在抵达中国半个月之后,马慕瑞写信给时任国务卿凯洛格(Frank B. Kellogg),描述他对五卅惨案后中国新局势的印象。马慕瑞认为,这场快速席卷中国的浪潮受到了苏联布尔什维克的影响,鲍罗廷和其他布尔什维克成员“煽动中国和其他半殖民地国家反抗资本主义和帝国主义的强权政治,试图推动世界革命”,他们成功说服了孙中山走上“联俄联共”的道路,“他放弃了获取美国或日本支持的努力,并将‘反帝国主义’和废除‘不平等条约’作为振兴中国的根本原则”。

  马慕瑞认为,除了“布尔什维克的煽动”,中国的民族主义运动“从根本上说是中国思想和情感进化的结果”,其根源在于中国人对“白人傲慢态度”的反感,以及对“白人在政治上优越性”的憎恨。由此激起中国人的修约要求,“其主要动机不是对条约本身的不满”,而是“中国人已经感觉到条约中的特殊条款是耻辱的象征”。所以,马慕瑞提出,美国应当“从心理学的角度来考虑中国的提议,而不是从严格的逻辑或系统政治概念的角度来衡量”。照此逻辑,马慕瑞自然认为华盛顿体系是无辜的,错在中国人的民族心理,所以他主张列强无须通过政治上的让步来满足中国民族主义的诉求。

  1926年北伐战争在华南发动,北京政府趁机提出终止《中比条约》。马慕瑞对中国的民族主义又有了进一步认识。他认为,中国民族主义有两种类型,一是北京政府所代表的渐进型,二是广州国民政府所代表的革命型。他并不顽固地反对民族主义运动,但显然更倾向于渐进形式。他认为温和的民族主义者主张通过谈判修改条约,从而实现自身的发展,这是“值得承认的”,也是符合华盛顿会议框架设想的。但在苏联的影响下,中国很大一部分人试图“通过煽动排外运动来攻击帝国主义和资本主义列强”,而的传播使他们相信,“从外国人的压迫中获得自由的途径就是效法俄国革命”,即“宣布不偿还不公正的债务,并宣称条约义务是对主权的剥夺”。马慕瑞明显意识到中国在这一时期已从渐进的民族主义向激进的民族主义转变,他建议美国政府不应当同情中国这种不承担国际义务的行为,甚至认为“必须对中国提出一些友好的警告”,“以促使中国履行其国际责任和义务”。

  总体而言,马慕瑞虽然意识到此时中国国内形势的变化,仍然将中国的民族主义运动视作华盛顿体系落实过程中偶尔的、非正常的脱轨行为,而不认为华盛顿体系本身应当加以改变,以适应中国局势的新变化。他坚持认为美国应当维持对华条约体系,只是“需要做一些细微的调整”,以适应新的形势。相比之下,时任美国国务卿凯洛格更能接受中国现实情况的变化,也更同情中国民族主义运动。凯洛格认识到,“为了满足我所认为的中国日益增长的需求”,应该在关税、治外法权等方面向中国做出更多让步。他告诉总统柯立芝(Calvin Coolidge),“我们迟早要放弃这些权利”,是时候“帮助中国以满足她的愿望了”。随着中国局势的日益严重,马慕瑞公使与美国国务院的分歧更加明显。在很多情况下,马慕瑞身为公使却在处理中国问题时丧失了主动权。当时,担任英国驻华公使的麻克类(Ronald Macleay)就注意到,马慕瑞“缺乏自信”,“在任何可能的场合都会寻求华盛顿(国务院)的意见”。

  中国的反帝废约运动加剧了马慕瑞与美国国务院在对华政策上的分歧,这不仅是马慕瑞个人与国务院的政策分歧,同时也是马慕瑞所坚持的“公约主义”理想与美国国务院此时所信奉的“实用主义”之间的矛盾。

  面对日趋复杂的中国政治形势,美国政府在对华政策上产生了分歧。这一分歧集中体现在驻华公使马慕瑞与国务卿凯洛格之间。凯洛格的对华政策深受远东司司长纳尔逊·詹森(Nelson Johnson)的影响。他们对中国未来的发展抱有期待,用同情和理解的态度看待中国革命,希望中国能够彻底完成内部的统一,逐步建立起完善的国内政治环境和商业环境。他们认为,美国会因其所表现的友好态度,未来便可以超越其他列强,实现美国在华利益的最大化。在此过程中列强将不可避免地面临中国突破条约体系的行动,美国也只能采取独立的对华政策。其结果将是对华盛顿体系所坚持的国际合作原则和公约主义的严重背叛,马慕瑞自然难以接受。

  很快在关税特别会议与法权会议问题上,双方的分歧便凸显出来。马慕瑞强调美国的对华政策应该严格遵循华盛顿会议的各项安排,各国应当“始终如一、一丝不苟地履行他们在华盛顿会议上已经承诺的义务”,反对任何偏离华盛顿会议精神的计划。在与日本外相币原喜重郎讨论此事时,马慕瑞表示,关税特别会议不应与法权会议同时进行,“最好在关税特别会议完成后再择期召集调查法权委员会”。但恰恰是在对华谈判的范围问题上,美国国务院与马慕瑞产生了意见分歧。詹森接替马慕瑞担任远东司司长后,他对国务卿凯洛格的对华观念产生深刻影响。1925年6月30日,中国驻美公使施肇基与美国国务卿凯洛格及詹森会面。凯洛格表示,美国政府愿意敦促其他有关国家尽快召开关税会议,并加快派遣调查法权委员会。詹森进一步扩大了与中国的谈判范围,提出在关税特别会议完成后,“可以制定一项给予中国完全关税自主权的计划”,调查法权委员会也应“提出逐步废除中国治外法权的方案”,詹森的建议得到了凯洛格的认可。这一表态实际上超出了华盛顿会议的范畴,将关税特别会议原有的议程由裁撤厘金、征收附加税扩大为恢复中国“关税自主权”。随后,凯洛格指示驻华代办梅耶(Ferdinand Mayer)转告马慕瑞,“国务院不同意等待关税会议的工作完成后再行召集调查法权委员会,美国政府准备尽快启动该委员会的工作”。

  1926年1月21日,法权会议在北京正式召开。根据华盛顿会议的规定,法权会议的任务是成立委员会调查中国的司法情况,其调查结果将作为各国决定是否废除在华治外法权的参考。但北京政府在筹办法权会议之初便明确宣布“以废除领事裁判权为确定之政策”的外交目标。中国希望扩权会议的权限,遭到马慕瑞的坚决反对。他认为中国正处于内乱之中,而且缺少“一个能够执行法律的政府”,因此中国的要求实在“荒谬”。凯洛格则表示,他“一直希望能在合理的时间内放弃在华治外法权”,如果各国向中国提出的要求“对保护美国的利益不是绝对必要的”,那么这些要求就不应当成为“放弃治外法权的先决条件”。凯洛格对于中国实现关税自主权和废除治外法权的态度十分开明。他认为,在中国民族主义运动的浪潮下,列强不仅应当给予中国关税自主权,还应就其他问题向中国作出让步。在给马慕瑞的指示中,凯洛格坦言,“无条件放弃协定关税和治外法权”固然不是明智之举,但是“如果列强不愿作出合理的让步,我们就可能被迫走到这个地步”,因为“像中国这样的大国不会长期允许外国控制其内政”。

  马慕瑞始终坚持,只有当中国政府能够有效统治全国且愿意承担所谓“国际义务”时,列强才能同意修改条约内容,而此时中国国内局势的变化正朝着马慕瑞所期待的反方向发展。1926年3月,马慕瑞担忧京津地区局势影响到美国通过《辛丑条约》获取的既得利益。在得知冯玉祥的国民军为阻止奉系军舰运送军队而封锁大沽口后,马慕瑞在外交团会议上提出,“为了执行条约而展示国际海军力量是必要的”,因为此举“不仅是为了保护美国的生命和财产安全,也是为了维护美国和列强的条约地位”。此时国务卿凯洛格并不在华盛顿,副国务卿格鲁(Joseph Clark Grew)支持了马慕瑞的提议。3月16日,《辛丑条约》签约国联合发出最后通牒,内容包括清除水雷、恢复航运、停止对外国船只的检查等要求,并声称如果“没有收到满意的保证,外国海军当局将采取必要的措施”。 3月18日,北京民众在集会,抗议列强于大沽海口示威,要求拒绝八国最后通牒,遭卫兵开枪,酿成“三一八”惨案。凯洛格得知此事后十分愤怒,他对格鲁抱怨说,“当我不在的时候,你已经向中国宣战了”,并向马慕瑞强调美国“应该通过政策而非武力来执行条约权利”。由于中国军队的妥协,此事得以暂时平息,凯洛格如释重负。多年后回首这段往事时,马慕瑞表示,如果没有格鲁的支持,“他那时一定会被迫辞职”;格鲁则说,由于他当时支持了马慕瑞的示威行动,凯洛格决定让他离开国务院。

  随着北伐军的军事活动迅速扩展至长江中下游地区,如何保护各国在上海的利益问题于1926年年底被提上议事日程。马慕瑞的态度很坚决,他同意派遣海军陆战队保护上海美国侨民的生命和财产安全,即使与北伐军发生正面冲突也在所不惜,否则“占领租界、废除治外法权以及普遍漠视外国人生命和财产安全的事件,随时都有可能发生”。在马慕瑞看来,任何一次让步都有可能演变为外国特权的全面丧失。美国国务院在此问题上表现得相当克制,尽管同意派遣海军陆战队,但强调其目的仅为“保护在沪美国人的生命和财产”,并且明确反对美国舰队用于租界的防护。

  尽管马慕瑞一再坚持列强联合使用武力,但是国务院担心派遣大规模军队会“激怒中国人,甚至可能卷入对粤战争”,因而避免在上海公共租界发生军事冲突。1927年1月28日,凯洛格指示马慕瑞向张作霖、张宗昌、孙传芳和陈友仁四人发送“上海公共租界中立化”方案。方案包括以下三点:第一,上海公共租界不属于武装冲突地区;第二,中国所有武装力量应自愿承诺放弃一切以武力进入公共租界的尝试;第三,放弃在其附近驻扎军队的尝试。尽管马慕瑞劝告国务卿缓提“中立化”方案,但在国务院的催促下马慕瑞上意难违。正如马慕瑞所设想的那样,“中立化”方案未得到中国任何一方的赞成。于是马慕瑞再次请求国务院授权美国亚洲舰队总司令在上海“见机行事,以保护美国人的生命和财产安全”,这意味着美国军队在必要情况下可以使用武力而无须等待指示。

  马慕瑞坚持使用军事力量维护美国在华条约利益,而凯洛格已经认识到“外国能够利用武力接管中国领土,并维持特殊势力范围的时代已经过去”。五卅惨案给了凯洛格深刻的教训——除非是为了保护美国人的生命安全,否则尽量避免对中国进行武力干涉。对于增加在华军事力量不可轻言,这种微妙态度反映了美国对华政策的演变。

  1927年1月27日,凯洛格就对华政策发表公开宣言,意味着美国对华政策的转变。宣言主要内容是:其一,“美国政府已准备继续就关税和治外法权问题进行谈判”;其二,美国准备联合各国或单独与中国谈判,这与以往美国坚持联合其他国家谈判的主张不同;其三,美国愿意“与中国任何政府或者能代中国发言的代表谈判”,这意味着美国不再要求中国政府实现自身稳定作为谈判的先决条件。凯洛格未顾及马慕瑞的意见便直接发布宣言,马慕瑞认为此举完全削弱了他在华盛顿和北京的地位。在1927年2月写给好友格鲁的信中,马慕瑞列举了担任驻华公使以来国务院损害其威信的七件事,认为国务院的行动已经背离了华盛顿会议确立的解决中国问题的路线方针。他写道:“随着中国局势的日益混乱和迷茫,国务院开始用狐疑不定的方式探索对华政策路线,来回摇摆。”

  此后,美国逐渐摆脱国际合作原则,先于其他列强与南京国民政府就“南京事件”达成协议。然而,在围绕宁案的交涉中,凯洛格与马慕瑞在国际合作原则上再次发生分歧。马慕瑞主张联合英、法、日、意四国驻华公使向蒋介石提出强烈抗议,却遭到凯洛格的严词拒绝。凯洛格认为,蒋介石显然是“温和派的领袖”,“如果此时提出要求会削弱温和派领导人的力量,可能会把他们推向极端分子的一边”,并指示马慕瑞,美国要放弃与其他列强的国际联合,单独答复蒋介石。马慕瑞对此表现出强烈不满,觉得“解雇我或迫使我辞职的时刻将会到来”。他将此问题升级为美国不愿与其他国家合作解决中国问题,等于违背了华盛顿会议所确认的大国一致原则。美国将会因此丧失在华盛顿会议上确立的领导权,甚至会使日本和英国再次结盟。他抱怨说,美国早先没有在华抢得先机,只得采用“门户开放”政策来“获取别人桌上的残渣”;如果美国现在仍不采取更为主动的政策,“将不会有任何碎屑留给我们了”。面对如此愤怒的马慕瑞,凯洛格在1927年8月25日的电报中对其聊表安慰,“美国倒也不会完全退出与其他大国在中国的合作”。

  的内部分裂打断了解决南京事件的进程,直到1928年初蒋介石复职,此事才提上日程。了解到英国已与国民政府就南京事件进行谈判,美国国务院试图先于英国与南京政府达成协议,催促马慕瑞尽快行动。马慕瑞还遭到质问,“黄郛(时任南京国民政府外交部长)提出的方案就没有任何一项可以作为有益讨论的出发点吗”?在国务院的敦促下,马慕瑞于1928年3月30日与黄郛达成协议,双方照会于北京时间4月4日在中美两国公布。在美国与国民政府达成协议后,英国、意大利、法国依照中美协议为蓝本,就解决南京事件达成一致。在宁案谈判上,美国确实领先其他国家。此时,美国已经在事实上放弃了华盛顿体系所坚持的国际合作原则,对华政策更加灵活。遵循此种务实外交原则,美国还成为第一个在法理上承认南京国民政府的西方国家。

  北伐的胜利是美国承认国民政府的决定性因素。1928年6月15日,美国国务院向马慕瑞发出指示,虽然现在还没有到正式承认国民政府的时刻,但如果内战真的结束,那么“我们很快就有必要与其打交道,毕竟他们已经成为中国事实上的政府”。几天后,国务院正式授权马慕瑞与国民政府就中美关税条约进行谈判。7月20日,凯洛格指示马慕瑞在25日将相关照会发送给国民政府外交部部长王正廷。照会内容表明,美国政府愿意在最惠国待遇的条件下帮助中国实现关税自主,同时表示在解决关税问题后,美国政府“希望与中国政府就两国条约关系的其他方面进行讨论”。凯洛格警告马慕瑞,如果美国不立即采取行动,“中国将要求就治外法权展开谈判,谈判地点将从北京转移到华盛顿”。 7月20日,国民政府财政部部长宋子文与马慕瑞会面,针对修订关税进行谈判,双方谈判过程进展异常顺利。7月25日,马慕瑞与宋子文在北京签署了《整理中美两国关税关系之条约》。条约签订后,在法理上承认国民政府已成既定事实。经总统柯立芝许可后,助理国务卿詹森告知在华盛顿的中国特别代表伍朝枢,“美国政府与国民政府签订的条约构成了事实上和法理上的承认”。

  值得注意的是,王正廷于条约签署前一天才收到马慕瑞发送的凯洛格照会。为争取更多权益,王正廷于7月28日以不知道条约业已签订的口吻回复凯洛格的照会,并特别强调,希望“一切亟待解决之问题均可获一适当之解决”,提出“此项会议宜及早开始,期于最短期间完成新约,以开两国外交上之新纪元”,希望中美两国可以就关税以外的其他问题开展进一步谈判。马慕瑞认为王正廷的照会内容十分荒谬,在未事前告知国务院的情况下,他直接回复王正廷,“根据您书写照会的时间,您毫无疑问应该了解到,早在7月25日下午中美关税条约已在北京签署”,“实际上谈判结果令人满意”。马慕瑞还通过上海总领事柯银汉(Edwin S. Cunningham)将其与王正廷之间的通信透露给报界,以澄清“中国外交部对美国在条约修改计划中意图的误解”。马慕瑞的先斩后奏行为令凯洛格非常不满。1928年7月31日,凯洛格在给马慕瑞的电报中批评说:“很遗憾你认为有必要在没有咨询我的情况下发送该照会”;两人的分歧在于,马慕瑞坚决反对就关税以外问题对中国作出更大让步,而凯洛格虽然力求避免就治外法权等问题作出让步,但他毕竟认识到美国在不久的将来必须这样做。在这次争执后,马慕瑞要求前往朝鲜半岛休假。当他再次回到中国时,他发现自己已经成为“不受欢迎的人”。此时,国民政府指示驻美公使施肇基、特别代表伍朝枢直接同国务卿凯洛格商议,以便达成关税以外问题的新条约,这意味着马慕瑞被搁置一边。

  虽然马慕瑞实际上促成了美国正式承认南京国民政府,但他在一系列交涉过程中所表现出的强硬态度,不仅恶化了他与国务卿凯洛格的关系,还在美国侨民群体中留下“恶名”。上海《密勒氏评论报》就公开批评马慕瑞在对华政策上不识时务,指责马慕瑞长期坚持对中国军事干涉,并表现出抵制中国民族主义运动的倾向,这不利于美国新的对华开明政策的实施;该报呼吁美国国务院应该“重新任命一位具有友好态度的驻华公使,将有助于中美关系的和谐发展”。马慕瑞从法理上坚持条约神圣原则,主张用强硬态度来维护华盛顿条约体系,而美国在华媒体和侨民从道德上批判条约神圣原则,认为美国应该对中国政府采取开明友好的外交政策,支持南京国民政府的修约外交。具有讽刺意味的是,威尔逊当年试图以“国际舆论”和“国际正义”来强化国际条约所具有的道德约束力,但当道德的舆论天平倒向了中国要求“修约”乃至“废约”的一边时,“公约主义”赖以成立的国际条约自身的合法性已经受到了极大的怀疑。在此情势下,“公约主义”的理想便无法合理地继续存在下去。

  同样,马慕瑞对华强硬政策也不受美国国内民众的欢迎。美国国内亲华舆论给国会和国务院带来巨大压力。1927年1月4日,众议院外交事务委员会主席史蒂芬·波特(Stephen G. Potter)提出《波特决议案》,要求柯立芝总统与“中国政府合法授权且有普遍民意基础的代表”进行谈判,修订中美两国间的条约,并表示“中国有权获得美国提供的援助和鼓励,使他们在坚定和有效的基础上建立共和制政府”。尽管马慕瑞认为美国国内的亲华舆论严重损害了中美两国利益以及远东地区局势,但国务卿凯洛格在美国公众舆论的压力下放弃了华盛顿体系国际合作原则,单方面实施对华新外交。当马慕瑞试图运用武力手段保护美国在华利益时,凯洛格强调“除了保护美国人的生命和财产外,美国舆情强烈反对政府在中国采取军事行动”,“任何在华采取强硬行动的决定,都会招致媒体对政府的批评”。

  随着马慕瑞与国务院意见分歧的公开化,美国在华报刊对马慕瑞保守政策的批评日益激烈,这也使得他在中国的声望大大降低。1927年1月,马慕瑞因与凯洛格意见不合主动要求回华盛顿述职,美国在华报刊舆论希望马慕瑞返美之行能够带来新的更为积极的美国对华政策。例如,上海《大陆报》就将马慕瑞划为美国对华外交官中的保守派,认为他的保守政策尽管避免了美国陷入中国的政治泥淖之中,但也同样使“美国失去了人气”;该报认为美国对华政策应当积极顺应中国时局的变化,“对中国表现出大胆的,甚至直率的友好姿态”,总要胜于理性的专业外交策略。1927年底,马慕瑞返回美国华盛顿述职,此举使外界认为马慕瑞与国务院之间存在着分歧。《密勒氏评论报》直接以《马慕瑞在华盛顿受到严厉斥责了吗?》为题,揭示长期以来双方之间的观念差异,将马慕瑞视作“军事干预的支持者”,称赞国务院明智地同情中国民族主义的要求。在公众舆论和国务院的内外夹击之下,马慕瑞在对华政策上失去了“发言权”。1928年3月31日,英国驻华公使兰普森(Miles Lampson)在给英国外交部的电报中指出,美国国务院“几乎不给予马慕瑞任何自主权”。

  作为一位资深的东亚问题专家,马慕瑞内在的学者气质及其理性的公约主义精神,在很大程度上加剧了他与美国国务卿在对华政策上的冲突。在1927年写给好友格鲁的信中,马慕瑞作了一个形象的比喻,他说:驻外公使与国务院的关系应当是船长与船主的关系,只有船长才能“根据水位、水流、风速或其他当地因素设定速度或路线”;他抱怨国务院经常让他“在狭窄的水道中放置船舵,或者在与急流抗争时关闭引擎乃致失去对方向盘的操控”;他还说,驻外公使比国务院“更接近环境”,而公使所传送的报告是“权威性的、不容质疑的”。然而令他悲哀的是,国务卿凯洛格更倾向于“自己做决定并以他自己的方式做事”。这不只是国务卿凯洛格与驻外公使马慕瑞的个人分歧,其实也揭示出国务院与驻外公使在外交自主权划分上的“结构性矛盾”。当然,此种冲突的加剧部分地由于现代电报通信打破了时空阻隔,使得国务院行政长官可以更及时地“遥控”驻外公使。

  1929年,亨利·史汀生(Henry Stimson)接替凯洛格成为新任国务卿,马慕瑞与国务院的意见分歧并没有因此弥合。史汀生上任之初基本延续了凯洛格的对华政策,倾向于对中国作出更多让步。1929年4月27日,国民政府正式向英、美、法等六国发出照会,要求进行废除治外法权的正式谈判。马慕瑞认为中国国内局势完全不具备废除治外法权的条件,因此美国应当主动联合英、法、日三国,采取强硬而明确的立场,共同抵制南京国民政府废除治外法权的要求。相比凯洛格,史汀生对马慕瑞的批评更为直接。他认为,马慕瑞此举是“试图让美国领导一个的国际联盟”,“各国通过你所建议的方式处理事务的时代或许已经过去”。史汀生同样不重视国际合作原则,他指出,正是由于马慕瑞顽固地维护这一原则,才使其受到他国对华保守政策的影响,而无视时势的改变。史汀生明确表示,如果国际合作有利于现实问题的处理,那么他将接受这一原则;反之,他将“毫不犹豫地无视这一原则”。

  在国际法理论层面,中国政府利用“情势变迁原则”逐步解构了“条约神圣不可侵犯”原则,从根本上颠覆了马慕瑞为之坚守的公约主义赖以存在的法理基础。五卅惨案发生后,北京政府在致北京外交团修约照会中便使用了“情势变迁原则”,提出中外签订不平等条约是“应一时特殊时势之需要”,而今“环境业已大变”,以往条约内容便“于现情不合”。在关税特别会议开幕式上,时任外交总长沈瑞麟引用情势变迁原则,表示“条约之尊严虽应维持,而已定之条约,因已经变更,及正在变更之情势,亦未尝不可随时修正”;“中国之约定税则创于80年前,当时之情况既已消灭,则此制度不应任其存在”。形势比人强,所以凯洛格就认为,“由于中国的民族主义运动,华盛顿会议设想的自由主义模式和渐进修改中外条约体系的前提——中国的稳定已不复存在”,应该重新与中国谈判以修改两国间条约关系。

  1929年底,马慕瑞辞去了驻华公使职务,黯然离开北京。奉行“实用主义”外交观念的助理国务卿詹森成为新任驻华公使。至此,“实用主义”逐步取代“公约主义”成为美国对华政策的精神基调。1931年日本悍然发动九一八事变,以“公约主义”为主要特征的华盛顿体系彻底破产。作为公约主义的信徒,马慕瑞的悲剧在于,美国政府自己背叛了公约主义,令人徒叹奈何。先是马慕瑞的老师威尔逊总统在一战后期的国际社会上大张旗鼓地鼓吹公约主义,其后马慕瑞通过华盛顿会议方案的设计而将公约主义付诸东亚国际政治舞台。但事与愿违,中国随后兴起的反帝爱国运动改变了近代以来形成的中外条约关系。之后,美国在华媒体、侨民以及美国公众舆论则从维护中美“特殊关系”以及国际道德的角度,对马慕瑞顽固坚守的“条约神圣不可侵犯原则”加以猛烈抨击。在此情境下,国务卿凯洛格不得不背叛华盛顿会议精神,放弃国际合作原则,无视国际条约的神圣性,主动与中国国民政府展开修约谈判。在此过程中,凯洛格与马慕瑞的分歧日显,冲突不断。美国曾经坚守的公约主义精神也随之消磨殆尽。

  然而,马慕瑞辞去驻华公使一职并不意味着“公约主义”观念在美国国务院的终结。以凯洛格和詹森为代表的实用主义外交政策并未实现东亚和平的预期目标。1931年9月18日,日本关东军炮轰沈阳北大营,进而武力侵占中国东三省,东亚局势迅速恶化。美国国务院实用主义外交政策在现实中的“失败”,为马慕瑞再度宣传“公约主义”观念提供了机会。1935年,马慕瑞撰写了一份产生巨大反响的备忘录,题目是《和平如何消逝:影响美国远东政策的形势变化》。他将东亚危机的爆发归咎于华盛顿体系的崩溃,而再次得到美国国务院的重视,同时也赢得大量支持。1937年日本全面侵华之际,昔日的哥伦比亚大学法学院校友、时任总统罗斯福(Franklin D. Roosevelt)有意任命马慕瑞为新任驻华大使,但马慕瑞婉拒了这一任命。

  与多数美国人认为东亚危机源自日本称霸东亚的野心不同,马慕瑞认为,东亚和平的消逝是由于美国与中国共同破坏了华盛顿体系所确立的一系列原则,致使日本认为其国家利益无法通过条约体系获得保障,因而选择“依靠自身强大的军事力量捍卫其在东亚的国际地位”。马慕瑞认为,日本始终是华盛顿体系的忠实执行者和维护者,而中国却无视与日本的条约关系,最终将日本推向军国主义道路的事件是“南京国民政府的废约要求”。这种“独特说法”当然有失偏颇,却反映了马慕瑞对国际合作原则的念念不忘。1928年7月19日,中国外交部照会日本政府“根据平等相互之原则,商定新约”。日本未接受这一要求,在强烈抗议的同时转而寻求美国的合作。凯洛格的回复令日本大失所望,他告诉日本代办,美国政府已经“打算与中国就条约关系问题开始谈判”,更令日本感到震惊的是,几天之后中美便签署了《整理中美两国关税关系之条约》。同年9月底,日本政府代表内田康哉前往华盛顿,向国务卿凯洛格提交备忘录,再次希望华盛顿会议签约国能够“本着合作的精神行事”。凯洛格婉转地表示美国将不会与日本合作抵制中国的修约要求,他指出国民政府正努力在中国建立一个稳定、有序的政府,多国合作的目标应当是加强国民政府的统治。

  在马慕瑞看来,这似乎是日本最后一次诉诸华盛顿体系来试图维护自身利益。日本表示其始终“忠诚而谨慎地生活在美国的观念中,认为华盛顿条约的所有缔约方应同舟共济”,但“中国却无视这种合作,日本政府迫切地希望美国作为国际合作的发起国,将会采取措施使中国重新加入合作计划”;然而,马慕瑞认为凯洛格的消极答复以及中美签订关税条约这一事实,使日本彻底认识到美国是“亲华”的,“在遵守条约的基本问题上,美国政府支持中国而反对日本”。马慕瑞认为,正是中美共同破坏华盛顿体系的实质性行动,加速了日本国内温和派与军国主义者的分化,“使军方成功地践行了对满洲的扩张政策,从而背离了日本政府自华盛顿会议以来一直奉行的温和政策”,最终导致了九一八事变的爆发。事实上,日本在1928年悍然制造“济南惨案”的历史事实已充分体现出其无视华盛顿体系国际合作原则,而之后又希望以“国际合作”的名义获得其他大国的支持,正如入江昭所言,“不过是由于对孤立的恐惧”。

  尽管马慕瑞对远东危机的解释“以相当宽容的态度看待20世纪30年代日本的侵略”,并且无视日本国内军国主义的内在动力,但其说法在美国国内造成深远的历史影响。1935年,马慕瑞便预测“日本将无限期地逐步实施鲸吞中国的计划”,如果美国积极参与这场东亚战争,即使最终将日本彻底击败,那么其结果“对远东和世界来说也不是一件好事”,因为“苏联会取代日本来掌控东方。除了苏联以外,没有人会从我们的胜利中获益”。在美国智囊看来,二战后东北亚局势的走向看起来验证了马慕瑞的上述预言。在1949年前后,马慕瑞备忘录由于其预见性而再次受到美国政府的重视。蒋介石领导的政府在短时间内土崩瓦解,这令美国国内掀起了关于对华政策问题的大讨论。杰塞普(Philip C. Jessup)被任命为“艾奇逊美中关系白皮书”的主编。1949年8月16日,曾任东北亚事务科科长的马克斯·毕晓普(Max Bishop)向杰塞普推荐了马慕瑞的备忘录,“你可能会惊讶我因何向你推荐一部写于1935年的备忘录”。毕晓普认为马慕瑞对远东局势的看法时至今日“仍有现实意义”。巧合的是,几天后中国事务部主任石博思(Philip D. Sprouse)也向杰塞普推荐了这一备忘录,他表示马慕瑞备忘录的价值“并未因时间流逝而逊色,我认为这值得您和其他顾问参考”,称赞马慕瑞是“我们驻华使团中最著名的学者”。

  马慕瑞主张将国家实力纳入国际体系的考虑范围,这与二战后兴起的现实主义外交观念具有某种契合之处。乔治·凯南便借助马慕瑞备忘录抨击美国以往外交政策中的理想主义因素。他赞同马慕瑞的解释,认为美国“以损害外国政府在中国的地位和阻挠日本在大陆获得利益为目标”的政策是错误的,朝鲜战争的爆发正好证明了美国远东政策的失败。但是,凯南忽视了二人观念的根本不同,他没有注意到马慕瑞的外交思想既有国际现实主义的考虑,同时也充满理想主义的色彩,因为马慕瑞是“公约主义”的坚定信徒。在这个意义上,马慕瑞也属于凯南猛烈抨击的目标人群,那些“信奉国际公法和道德的概念”的人,总是希望充当“他人国内制度和要求的裁判员”。不管怎样,马慕瑞备忘录深刻地影响了凯南在1947至1950年担任国务院政策规划室主任时对美国东亚政策的战略设计,是凯南思考东亚问题的重要参考。凯南的冷战遏制理念,特别是其“重日轻中”的主张,隐约可见马氏的思想烙印。

  自近代以降,一代代美国传教士和商人沉溺于“改造中国”的幻想中,“美国商人侈谈通商对人类的好处,传教士则大讲其怎样把异教徒从罪孽状态中拯救出来”,这种“以恩人自居”的心态深刻影响了美国政治家对中国问题的预判。不论是在巴黎和会还是在华盛顿会议上,美国都将中国视为一个“值得同情的弱者”,理所当然地认为,中国应当接受美国所强加的国际角色,中国日益增强的主观诉求被淹没于美国“改造中国”的迷梦中。正是基于这种美国优越论,马慕瑞以“家长式”的心态要求中国实现美国的“角色期待”,并坚信美国设计的华盛顿方案是中国实现和平发展的唯一选择。也正因如此,中国人民日益觉醒的民族意识令马慕瑞无所适从,他不能接受中国人提出的政治诉求,也不愿相信中国能够凭借自身力量实现国家独立、民族解放。同时,马慕瑞将日本侵华战争的爆发归咎于中国破坏了国际合作原则,漠视中国民众所遭受的巨大苦难,粉饰了日本军国主义的野心与暴行,贬低了中国抗战正义性。

  正如爱德华·卡尔所批评的那样,两次世界大战期间那些希望维护和约条款的学者们,试图将“条约必须遵守”的原则不仅作为国际法的基本规则,而且作为国际社会的基石,其原因在于他们想要维持中西之间不平等的条约关系。以马慕瑞为代表的“公约主义者”的悲剧,其失败的根源在于美国总是企图按照自身的是非善恶标准来评判和改造东亚世界。华盛顿体系的这段兴衰史,本质上就是美国政府把国内法和价值观向东亚地区强行输出的过程,是美国“法律帝国主义”的表现。抚今追昔,我们从这段历史侧面不难看出,现代中国的民族革命运动已经成为改造东亚国际秩序不可抗拒的伟大力量。

  马慕瑞与华盛顿体系的悲剧命运,揭示了美国东亚政策的固有缺陷。美国东亚政策深受“情感因素”的影响。马慕瑞的“中国观”经历了从“热爱”“好感”到“失望”“反感”的巨大变化。和先前的传教士一样,马慕瑞对中美关系的认识仍然没有摆脱“价值判断”的惯性束缚,而不愿面对“变化了的中国”这一客观现实。引人深思的是,这种情感因素借助马氏备忘录进而影响到凯南在冷战初期对美国东亚政策的设计。从那时起,中美“特殊关系”被美日同盟关系所取代,东亚国际关系发生了历史性转变。


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